این نوشته بازخوانی و بسط استدلال فصل دهم کتاب «تجارب فرایند برنامه‌ریزی شهری؛ از نظریه تا عمل» است، نه بازنشر متن کامل فصل. برای آشنایی با کتاب و مشاهدهٔ صفحات نمونه، به صفحهٔ معرفی کتاب مراجعه کنید.
در فصل دهم کتاب «تجارب فرایند برنامه‌ریزی شهری» به موضوعی پرداخته‌ام که هنوز در بسیاری از تصمیم‌های شهری کم‌رنگ است: پیوند حمل‌ونقل و کاربری زمین.
این دو، دو موضوع جداگانه نیستند که یکی را مهندسان ترافیک و دیگری را شهرسازان، هرکدام در سندی مستقل، بررسی کنند. بدون شک محل سکونت، کار، آموزش، خرید و فراغت، تقاضای سفر را می‌سازد؛ شبکهٔ حمل‌ونقل نیز با تغییر دسترسی، ارزش زمین و جهت توسعه را دگرگون می‌کند. هر تصمیم در یکی، دیر یا زود دیگری را تغییر می‌دهد.
مسئله فقط این نیست که مردم چگونه جابه‌جا می‌شوند؛ پرسش بنیادی‌تر این است که فرصت‌های زندگی شهری در کجا قرار گرفته‌اند و چه کسانی می‌توانند با زمان، هزینه و ایمنی قابل قبول به آن‌ها برسند. به همین دلیل، برنامه‌ریزی حمل‌ونقل بدون برنامه‌ریزی کاربری زمین، و برنامه‌ریزی کاربری زمین بدون سنجش آثار حمل‌ونقلی، هر دو ناقص‌اند.
یک رابطهٔ دوطرفه، نه دو مطالعهٔ موازی
کاربری زمین، مبدأ و مقصد سفرها را تعیین می‌کند: تراکم جمعیت و اشتغال، اختلاط یا جدایی فعالیت‌ها، اندازهٔ قطعات و بلوک‌ها و فاصلهٔ خانه تا خدمات، بر تعداد، طول و شیوهٔ سفر اثر می‌گذارند. از سوی دیگر، احداث بزرگراه، خط مترو، ایستگاه یا پایانه فقط ظرفیت جابه‌جایی ایجاد نمی‌کند؛ دسترسی و جذابیت مکان‌ها را تغییر می‌دهد و می‌تواند ساخت‌وساز، قیمت زمین و تمرکز یا پراکندگی فعالیت‌ها را به دنبال داشته باشد.
بانک جهانی این چرخه را به‌روشنی توضیح می‌دهد: کاربری زمین محل جمعیت و اشتغال را مشخص می‌کند و شبکهٔ حمل‌ونقل، زمان سفر و سطح دسترسی میان مناطق را؛ دسترسیِ حاصل دوباره بر انتخاب مکان سکونت و فعالیت اثر می‌گذارد. [۵] پس هر طرحی که فقط یک سوی این رابطه را ببیند، بخشی از پیامدهای تصمیم خود را نادیده می‌گیرد.
از «حرکت سریع‌تر» به «دسترسی بهتر»
در نگاه سنتی، موفقیت حمل‌ونقل اغلب با سرعت خودرو، ظرفیت معبر یا کاهش تأخیر سنجیده می‌شود. اما شهر برای حرکت ساخته نمی‌شود؛ حرکت وسیله‌ای برای رسیدن مردم به شغل، مدرسه، درمان، خرید، فضای عمومی و یکدیگر است. معیار مناسب‌تر، دسترسی است: چند فرصت مهم، برای چه کسانی، در چه مدت و با چه هزینه و کیفیتی قابل دستیابی است؟
گزارش سازمان همکاری و توسعهٔ اقتصادی نیز تأکید می‌کند که شهر دسترس‌پذیر فقط با شبکهٔ کارآمد حمل‌ونقل ساخته نمی‌شود و به هماهنگی سیاست‌های کاربری زمین، مسکن و دیگر سیاست‌های شهری نیاز دارد. [۶] این تغییر زاویهٔ دید، برنامه‌ریزی را از «چگونه خودروها را سریع‌تر عبور دهیم؟» به «چگونه مقصدهای ضروری را نزدیک‌تر و دسترس‌پذیرتر کنیم؟» می‌برد.
این پیوند چگونه مورد غفلت قرار می‌گیرد؟
در مقدمهٔ کتاب توضیح داده‌ام که در بسیاری از طرح‌های جامع ایران، مطالعات پایه‌ای مانند حمل‌ونقل، محیط‌زیست، اقتصاد و اجتماع گاه توسط نهادها یا گروه‌های جداگانه تهیه و سپس برای تلفیق در اختیار مشاور طرح قرار می‌گیرند. هنگامی که این مطالعات جایگاه حقوقی روشن، سناریوی مشترک و سازوکار اجرایی هماهنگ ندارند، «تلفیق» ممکن است به کنار هم گذاشتن گزارش‌ها محدود شود. پیامد آن، خطا در تهیه و تصویب طرح و سپس انباشت اصلاحیه، بخشنامه و طرح‌های موردی در مرحلهٔ اجراست. [۱]
این غفلت را می‌توان در چند نشانه دید:
- تقسیم نهادی: تصمیم‌های شبکهٔ حمل‌ونقل، تراکم ساختمانی، مسکن، پارکینگ و خدمات شهری در واحدهای جدا و با زمان‌بندی‌های متفاوت گرفته می‌شوند.
- غلبهٔ پروژه بر برنامه: ساخت یک خط، پل یا بزرگراه آسان‌تر از اصلاح هم‌زمان الگوی توسعه، مقررات زمین و کیفیت شبکهٔ پیاده پیرامون آن دیده می‌شود.
- سنجش جابه‌جایی به‌جای دسترسی: سرعت و ظرفیت گزارش می‌شود، اما زمان دسترسی گروه‌های مختلف به فرصت‌ها، هزینهٔ خانوار و کیفیت «اولین و آخرین بخش سفر» کمتر سنجیده می‌شود.
- تصمیم‌های پسینی: ابتدا کاربری و تراکم تثبیت می‌شود و سپس از حمل‌ونقل خواسته می‌شود تقاضای ایجادشده را پاسخ دهد؛ یا زیرساخت حمل‌ونقل ساخته می‌شود بی‌آنکه توسعهٔ پیرامون ایستگاه‌ها هدایت شود.
- فقدان ضمانت اجرا: هماهنگی در متن اسناد پذیرفته می‌شود، اما مسئول، زمان، بودجه و شاخص قابل پایش برای آن تعیین نمی‌شود.
چرا این موضوع برای پیاده‌مداری تعیین‌کننده است؟
اگر خانه از مدرسه، فروشگاه، پارک یا ایستگاه حمل‌ونقل عمومی دور باشد، بهترین پیاده‌رو نیز به‌تنهایی سفر روزمره را پیاده نمی‌کند. اگر اطراف ایستگاه مترو تک‌کارکردی، گسسته یا ناایمن باشد، سرمایه‌گذاری سنگین در حمل‌ونقل همگانی به ظرفیت کامل خود نمی‌رسد. اگر تراکم و اختلاط کاربری بدون شبکهٔ پیوستهٔ پیاده، سایه، عبور ایمن و امکان استفادهٔ کودکان، سالمندان و افراد دارای محدودیت حرکتی افزایش یابد، «توسعهٔ مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» فقط نامی بر یک توسعهٔ متراکم خواهد بود.
در نوشتهٔ پیشین عابرشهر دربارهٔ نوشهرگرایی نیز به همین رابطه اشاره شده است: نزدیکی مقصدها، اختلاط کاربری‌ها، پیوستگی شبکه و دسترسی پیاده به حمل‌ونقل عمومی می‌توانند وابستگی به خودرو را کاهش دهند. [۲] همچنین در بازخوانی گزارش گروه هاروارد برای تهران، مدل کاربری زمین–حمل‌ونقل ابزاری برای پیوند توزیع فعالیت‌ها، دسترسی، تراکم و قیمت زمین معرفی شده بود؛ پیشنهادی که قدمت آن در تهران به حدود نیم قرن می‌رسد و همچنان موضوعی روز است. [۳]
هزینهٔ جدایی دو نظام
جدایی حمل‌ونقل و کاربری زمین فقط یک ضعف فنی در گزارش‌های برنامه‌ریزی نیست. نتیجهٔ آن در زندگی روزمره ظاهر می‌شود: سفرهای طولانی‌تر، وابستگی بیشتر به خودرو، فشار بیشتر برای ساخت معبر و پارکینگ، آلودگی و مصرف انرژی، کاهش امکان پیاده‌روی و دوچرخه‌سواری و نابرابری در دسترسی به فرصت‌ها.
محیط مصنوع از ترکیب نظام کاربری زمین و حمل‌ونقل شکل می‌گیرد و بر انتخاب شیوهٔ سفر و فعالیت بدنی اثر می‌گذارد. [۴] بنابراین تصمیم دربارهٔ مکان مسکن یا خدمات عمومی، هم‌زمان تصمیمی دربارهٔ سلامت، وقت، هزینه و امکان حضور شهروندان در شهر است. این همان نقطه‌ای است که بحث فنی به مسئلهٔ عدالت شهری تبدیل می‌شود.
چگونه این پیوند را از شعار به عمل تبدیل کنیم؟
- یک خط مبنا و یک سناریوی مشترک بسازیم. داده‌های جمعیت، اشتغال، مسکن، کاربری زمین، شبکهٔ پیاده و حمل‌ونقل باید در یک چارچوب مکانی مشترک تحلیل شوند، نه در گزارش‌های جدا.
- دسترسی را شاخص اصلی قرار دهیم. زمان و هزینهٔ رسیدن گروه‌های مختلف به شغل، آموزش، درمان، خرید و فضای عمومی باید پیش و پس از هر تصمیم سنجیده شود.
- آثار دوطرفه را ارزیابی کنیم. هر تغییر عمدهٔ کاربری یا تراکم باید اثر حمل‌ونقلی داشته باشد و هر پروژهٔ بزرگ حمل‌ونقل باید سناریوی توسعهٔ زمین و مسکن پیرامون خود را نشان دهد.
- ایستگاه را با محله پیوند دهیم. اختلاط کاربری، مسکن قابل پرداخت، شبکهٔ پیادهٔ پیوسته، عبور ایمن، دوچرخه و فضای عمومی باید جزئی از پروژهٔ حمل‌ونقل باشند، نه اقداماتی که به آینده موکول شوند.
- پارکینگ را بخشی از سیاست زمین بدانیم. الزام‌های پارکینگ می‌توانند هزینهٔ مسکن، شکل قطعه و میزان استفاده از خودرو را تغییر دهند؛ بنابراین باید با سطح دسترسی به حمل‌ونقل و اهداف هر پهنه هماهنگ شوند.
- عدالت و جابه‌جایی اجباری را پایش کنیم. افزایش دسترسی و ارزش زمین نباید به حذف خانوارها و کسب‌وکارهای کم‌درآمد از محدودهٔ برخوردار منجر شود.
- مسئولیت اجرایی روشن باشد. یک نهاد هماهنگ‌کننده، برنامهٔ زمان‌بندی، بودجه، شاخص و گزارش عمومی لازم است تا پیوند حمل‌ونقل و کاربری زمین از متن سند به تصمیم روزمره منتقل شود.
تجربه‌های جهانی نیز نشان می‌دهد که نمونه‌های موفقِ یکپارچگی حمل‌ونقل و کاربری زمین، پیش از سرمایه‌گذاری در شبکه، چشم‌انداز روشن و هماهنگی نهادی داشته‌اند. [۷] گزارش جهانی سکونتگاه‌های انسانی سازمان ملل نیز فرم شهر و برنامه‌ریزی یکپارچهٔ کاربری زمین و حمل‌ونقل را برای تحرک پایدار اساسی می‌داند. [۸]
هفت پرسش پیش از تصویب هر طرح
برای آنکه این بحث در حد یک اصل کلی باقی نماند، پیش از تصویب هر پروژهٔ بزرگ شهری باید دست‌کم به این پرسش‌ها پاسخ داده شود:
- این تصمیم چه سفرهای تازه‌ای تولید یا حذف می‌کند؟
- چه کسانی به فرصت‌های بیشتری دسترسی پیدا می‌کنند و چه کسانی عقب می‌مانند؟
- آیا مقصدهای روزمره با پیاده‌روی و دوچرخه قابل دستیابی‌تر می‌شوند؟
- آیا حمل‌ونقل همگانی با تراکم، اختلاط کاربری و مسکن پیرامون ایستگاه هماهنگ است؟
- اثر تصمیم بر قیمت زمین، اجاره و احتمال جابه‌جایی اجباری چیست؟
- کدام نهاد مسئول اجرای بخش‌های مکمل است و بودجهٔ آن از کجا می‌آید؟
- موفقیت طرح با چه شاخصی و در چه زمانی سنجیده و عمومی می‌شود؟
جمع‌بندی: مسئلهٔ ترافیک، بیرون از خیابان هم ساخته می‌شود
وقتی کاربری زمین و حمل‌ونقل جداگانه برنامه‌ریزی شوند، شهر ابتدا سفرهای طولانی و وابستگی به خودرو را تولید می‌کند و سپس می‌کوشد با افزودن ظرفیت معبر، پیامدهای همان الگو را مدیریت کند. فصل دهم کتاب بر ضرورت خروج از این دور تأکید دارد: باید مکان فعالیت‌ها، کیفیت دسترسی و شیوه‌های جابه‌جایی را اجزای یک تصمیم واحد دانست.
پیوند حمل‌ونقل و کاربری زمین موضوعی تخصصی و دور از زندگی روزمره نیست. این پیوند تعیین می‌کند که یک کودک چگونه به مدرسه برسد، سالمند تا چه اندازه مستقل بماند، یک خانواده چه مقدار از درآمد و وقت خود را صرف سفر کند و آیا حمل‌ونقل عمومی و پیاده‌روی انتخاب‌هایی واقعی باشند یا فقط توصیه‌هایی اخلاقی. تا زمانی که این رابطه در قانون، نهاد، بودجه و سنجش عملکرد وارد نشود، نمی‌توان از شهر پیاده‌مدار، کم‌کربن و عادلانه سخن گفت.
ادامهٔ مطالعه در کتاب
این نوشته دروازه‌ای به بحث فصل دهم است. معرفی کتاب، مشخصات نشر و صفحات نمونه در صفحهٔ «تجارب فرایند برنامه‌ریزی شهری» در دسترس است.
